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“邻避运动”的症结是政府公信力

发布日期:2021-06-29 09:24   来源:未知   阅读:

  “邻避”( Not In My Back Yard)意为“不要建在我家后院”,指居民因担心环境危害而抵制某些设施建在自家附近。上世纪六七十年代开始,“邻避运动”在欧美、日韩此起彼伏,近年来,在我国的番禺、厦门、大连、什邡、启东、杭州等地也陆续出现,殡仪馆、垃圾场、铁路、PX项目、核电站等设施,只要可能对附近的环境和资产造成负面影响,就常常会遭到当地民众的抵制,中国正在成为“邻避运动”最频繁的国家。

  综合国内外情况看,“邻避运动”普遍出现在城市化和工业集中化时期,在这一时期,重化工、核工业以及各类城市生活设施建设频繁,工业化前期累积的环境问题正日益凸显,而人们的环保意识和维权意识正明显增强。更重要的是,在这些背景下,政府的公信力问题凸显。

  首先是民主决策做的不够。相关项目的选址,往往延续“政府官员+技术专家”模式,重技术轻沟通,相关政府部门常常是“内部决定一公开宣布一受到质疑后再辩护”,不少居民感到被排除在决策过程之外。有的尽管事前有信息发布,但对公众普遍的担心质疑,解释、回应不够,未能打消顾虑。比如据媒体报道,2014年杭州拟建造九峰垃圾焚烧厂,事前民意征集有不少是走过场,项目计划公布后,2万多人联名信反对,当地仍未作有效回应,直到事态不断发酵扩大。2012年的什邡事件也是这样,不少群众的不满已高涨多日,当地仍坚持偷偷开工。“没有参与就没有信任”,这个教训恐怕还不仅仅是在环保项目方面。

  前述的国内几个案例,都有合法的环评手续,但为何公众仍不相信?更深层的原因是,一些政府部门长期以来没有摆正位置。一些地方受到错误的政绩观影响,为招商引资忽视环境保护和公共利益,在项目上马前,环评工作睁一只眼闭一只眼,甚至帮助企业“过关”;项目上马后,面对明显的环境问题推诿掩饰,导致群众对环评手续、政府承诺缺乏信任。比如2014年曝光的福建衡东县大浦镇300名儿童血铅超标,当地环保部门坚持说有关企业排放达标,儿童血铅超标是“咬铅笔”造成的,罔顾铅笔芯有石墨无铅粉、许多儿童尚未读书、使用铅笔等事实。

  邻避运动与维稳压力叠加,使得涉环保项目“不闹就上,闹了就撤”在多地不断重演,所带来的危害,一是公众会进一步认定政府决策“本来就有问题”,加深不信任情绪。比如多地“逢PX就反”,与多年前PX项目被迫从厦门迁出有明显关系;二是被叫停的项目未必都有问题,手续齐全、技术安全的项目说停就停,投资者利益无法保障,当地投资环境恶化,同样会损害政府的公信力。

  从国内外经验看,化解“邻避运动”的过程,本质上也是提升政府公信力的过程。

  一是有参与才有信任。历史经验表明,政府单方行动会加剧公众的忧虑,而事前告知、民主参与,加大公民的话语权,会让公众更放心地接受,还可能提出更好建议。自下而上的的公众参与是解决邻避冲突非常重要的方案,事关群众切身利益的项目,政府行为应从强制性向协商性转变,提供公众参与邻避设施决策的机会,由“决定一宣布—辩护”转向“参与、自愿、合作”。其中如何完善居民代表制度是一个关键和难点。比如业主委员会如何产生、运作,如何对外代表居民参与相关项目的调研考察,如何对内及时有效沟通,增加居民对项目、政府和项目单位的了解。

  二是信任不能靠拍胸脯,要靠制度。现代社会越来越复杂,越来越需要一个科学的治理体系。比如在业主代表、政府和项目单位三方共同参与下,明确监测、公示、意外补救等制度,设立监测系统,定期进行环保评估,事前、事中、事后相结合,自上而下与自下而上相结合,才可能得到民众的信任。法治建设又是制度建设的关键和根本,针对大气、水质、噪音、废弃物、海洋污染等环境问题,围绕监测评估、费用负担、赔偿补偿、纠纷处理、责任追究等环节,应进一步完善法律法规,明确相关的目标、流程、要求和各方的权责。

  三是有关心才有信任。居民之所以反对邻避设施“建在自家院子里”,主要是认为项目的好处由全社会和经营者占有,而负面效应则要由附近居民承担,收益与代价不对等。因此,用多元补偿手段弥补邻避设施的负面效应,是化解邻避运动的关键办法。在美国,经济补偿一般分为货币补偿和实物补偿。货币补偿不直接发给居民,只能用作社区建设的基金。实物补偿主有提供就业岗位、修建道路、建设图书馆、兴建游乐设施等公共设施或公共服务。具体做法上,有区域互补模式,还有将多个补偿方案和邻避设施共同打包“拍卖”、由愿意承担项目的地方竞争的模式。当然,一切补偿的前提,是从技术和管理上认定相关项目的风险可控。

  此外,无论在哪个环节,有效的舆情监测、有针对性的沟通,都很重要,这方面讨论的文章已经不少,不再赘述。

  经过数十年的治理改进,近年来西方发达国家“邻避运动”的频度和烈度已明显下降。而转型期的中国正在面临着这一大考,“邻避运动”,可以成为中国政府公信力的测试指标,也可以成为提升政府公信力的重要抓手。

  不少文章从突发事件、群体性事件的监测、应对、沟通角度进行分析,但在从更深层次看,问题的诊断和化解,离不开政府公信力这条主线。

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